4년 중임제 개헌론, 왜 30여 년째 반복되는가

청와대가 4년 중임 대통령제에 대한 국민 수용성 조사 결과를 내놓으면서 개헌 논의가 다시 정치권의 의제로 떠올랐다. 이번 논의를 이해하려면 1987년 체제의 성립 배경과 그 이후 반복돼 온 권력구조 개편 시도의 흐름을 함께 볼 필요가 있다.

현행 5년 단임 대통령제는 1987년 6월 항쟁의 결과물이다. 당시 여야는 장기집권의 재발을 막는 것을 최우선 과제로 삼았고, 그 해법으로 대통령 임기를 5년으로 하되 연임을 금지하는 방식을 택했다. 이 설계는 권위주의 체제로의 회귀를 차단하는 데는 효과가 있었지만, 임기 후반 국정 동력이 약화되는 이른바 '레임덕' 문제와 정책의 연속성 부족이라는 부작용을 함께 남겼다는 평가가 정치권 안팎에서 꾸준히 제기돼 왔다.

이 때문에 4년 중임제로의 개편 논의는 특정 정부나 정파의 발명품이 아니다. 노무현 정부는 2007년 임기 말 '원포인트 개헌'을 제안하며 4년 중임제를 공식 의제로 올린 바 있고, 문재인 정부 역시 2018년 정부 개헌안을 통해 같은 방향을 제시한 적이 있다. 두 시도 모두 국회의 합의를 끌어내지 못하고 무산됐다는 공통점이 있다. 개헌은 국회 재적의원 3분의 2 이상의 찬성과 국민투표 과반 찬성을 요구하는, 헌법이 정한 가장 엄격한 절차 중 하나이기 때문에 여야 간 정치적 이해관계가 첨예하게 갈릴 경우 논의 자체가 진전되기 어려운 구조다.

이번 청와대 발표에서 특히 주목할 대목은 '국회 권한 강화'가 함께 언급됐다는 점이다. 대통령 임기 연장이나 연임 허용만 놓고 보면 과거 논의와 크게 다르지 않지만, 이를 국회 권한 조정과 연계하는 방식은 대통령제와 의원내각제적 요소를 절충하려는 시도로 해석될 여지가 있다. 다만 구체적으로 어떤 권한을 어떻게 강화한다는 것인지는 아직 공개된 자료만으로는 확인되지 않았으며, 이는 향후 논의 과정에서 여야와 학계가 채워야 할 부분이다.

제도 변화가 실제로 현장에 도달하기까지는 통상 긴 절차를 거친다. 개헌의 경우 국회 발의, 공고, 의결, 국민투표라는 헌법상 단계 외에도 그 이전 단계에서 각 정당의 내부 합의, 시민사회와 전문가 집단의 의견 수렴 과정이 선행되는 경우가 많다. 과거 두 차례의 개헌 시도가 이 단계에서 좌초됐다는 점을 감안하면, 이번 수용성 조사 결과가 실제 개헌 발의로 이어질지, 혹은 다시 한번 담론 수준에 머무를지는 국회 내 협상 과정을 좀 더 지켜봐야 판단할 수 있는 문제다. 국민 여론조사 결과와 정치권의 실제 합의 도출 능력은 별개의 변수이기 때문에, 이 둘을 혼동하지 않는 것이 이 논의를 이해하는 데 도움이 될 것이다.