폭염 대응 체계, 어떻게 여기까지 왔나 — 온열질환 관리의 제도적 뿌리

기록적 폭염 속 온열질환 사망자가 속출하면서 보건당국이 대응 지침을 강화하고 있다. 그러나 이런 대응 체계는 하루아침에 만들어진 것이 아니라, 반복된 폭염 피해와 제도적 시행착오를 거쳐 축적된 결과라는 점을 짚어볼 필요가 있다.

한국에서 폭염이 '자연재난'으로 법적 지위를 얻은 것은 비교적 최근의 일이다. 2018년 기록적인 폭염으로 다수의 사망자가 발생한 뒤, 그해 재난 및 안전관리 기본법이 개정되어 폭염이 태풍이나 지진과 같은 자연재난 목록에 포함됐다. 이전까지 폭염은 '이상기후 현상'으로만 취급돼 별도의 재난관리 예산이나 지휘체계가 명확하지 않았다. 이 법 개정 이후 정부는 폭염을 재난안전대책본부 운영 대상으로 삼을 수 있는 근거를 갖게 됐고, 지방자치단체 역시 무더위쉼터 운영이나 취약계층 방문 확인 같은 활동을 재난대응 예산으로 집행할 수 있게 됐다.

온열질환 감시체계 역시 단계적으로 정비돼 왔다. 질병관리청은 2011년부터 여름철 응급실 기반 온열질환 감시체계를 운영해왔는데, 초기에는 표본 병원 수가 제한적이어서 전국 현황을 파악하기 어려웠다. 이후 참여 병원이 확대되고 신고 기준이 표준화되면서, 현재와 같이 일별 사망자·환자 수를 비교적 신속하게 집계해 발표하는 체계로 자리잡았다. 다만 이 통계는 응급실 방문 사례를 기반으로 하기 때문에, 병원을 찾지 못하고 사망한 경우나 만성질환 악화로 이어진 간접 피해까지는 포착하지 못한다는 한계가 꾸준히 제기돼왔다.

폭염특보 체계도 변화를 겪었다. 과거 기상청은 일 최고기온 33도 이상이 이틀 이상 지속될 것으로 예상될 때 폭염주의보를, 35도 이상일 때 폭염경보를 발령하는 방식이었다. 그러나 광역화·장기화되는 폭염 양상에 대응하기 위해 지방자치단체와 협의해 '폭염 중대경보'와 같은 세분화된 경보 단계를 시범 운영하는 지역이 늘고 있다. 이는 기존 이단계 체계로는 도심 열섬 현상이나 야외 노동 위험도의 차이를 충분히 반영하지 못한다는 현장의 문제 제기가 쌓인 결과로 볼 수 있다.

취약계층 보호 정책의 뼈대가 된 것은 '독거노인 안전확인 사업'과 '무더위쉼터' 제도다. 두 제도 모두 2000년대 중후반 폭염 사망자 다수가 고령 1인 가구에서 발생했다는 분석이 반복되면서 확대된 것으로, 지자체 사회복지 공무원이나 생활지원사가 정기적으로 안부를 확인하는 방식으로 운영된다. 다만 인력 대비 관리 대상자 수가 지역별로 크게 차이가 나 실효성 논란이 계속돼왔고, 최근 온열질환 사망 사례 중 일부가 이런 방문 확인의 사각지대에서 발생했다는 점도 언론 보도를 통해 지적된 바 있다.

결국 지금의 폭염 대응 체계는 반복된 인명피해라는 대가를 치르며 법제화·세분화되어온 과정의 산물이다. 다만 제도가 정비됐다고 해서 사각지대가 사라졌다고 보기는 어렵다. 특히 상인이나 야외 근로자처럼 실내 대피가 어려운 직종, 그리고 방문 확인 주기가 긴 지역의 고령 1인 가구는 여전히 기존 체계로 온전히 포괄되지 않는 지점으로 남아 있다.