폭염 대응 제도, 왜 지금 한계를 드러내는가

폭염이 반복될 때마다 온열질환자 급증과 물류·건설 현장의 피해 소식이 뒤따르지만, 이를 규율하는 제도적 틀은 비교적 최근에야 갖춰지기 시작했다. 폭염 대응책의 현재를 이해하려면 그 제도가 어떤 배경에서 만들어졌고 어떤 한계를 안고 있는지부터 짚어볼 필요가 있다.

한국에서 폭염이 법정 재난으로 분류된 것은 2018년 재난 및 안전관리 기본법 개정 이후다. 그해 폭염으로 인한 온열질환 사망자가 급증하면서, 폭염을 태풍이나 호우와 같은 자연재난으로 명문화해야 한다는 논의가 힘을 얻었다. 그 전까지 폭염은 별도 재난으로 관리되지 않았고, 지자체별 대응도 통일된 기준 없이 각자 판단에 맡겨져 있었다.

이 개정 이후 정부는 폭염 특보 단계별 행동요령, 무더위쉼터 지정, 취약계층 방문 점검 같은 체계를 마련해왔다. 그러나 이번처럼 물류센터나 건설현장, 운동장 등 '실외·산업 현장'에서의 피해가 부각될 때마다 기존 대응책이 주로 거리나 주거 취약계층에 초점을 맞춰 설계됐다는 지적이 반복된다. 산업안전보건법상 폭염 관련 조치는 사업주에게 휴식시간 부여나 그늘 제공 등을 권고하는 수준에 머물러 있고, 강제성 있는 작업중지 기준은 명확하지 않다는 점이 그 배경이다.

전력 수요 급증 문제도 마찬가지다. 에어컨 사용 증가로 여름철 최대 전력수요가 매년 경신되는 흐름은 이미 2000년대 중반부터 나타났지만, 이를 재난 대응 차원에서 관리할 근거는 전력수급기본계획이라는 별도 체계 안에 있어 왔다. 즉 폭염 재난 대응과 전력 수급 관리가 서로 다른 법제 아래 움직이면서, 두 영역을 아우르는 통합적 판단이 필요할 때마다 조정 절차가 뒤따르는 구조다.

농작물과 가축 피해 지원 역시 역사가 길다. 재해보험 제도는 2001년 도입된 이래 대상 품목과 보장 범위를 계속 넓혀왔지만, 폭염처럼 손실이 서서히 누적되는 재해는 태풍처럼 즉각적 피해가 확인되는 재해에 비해 보험금 산정 기준이 상대적으로 복잡하다는 점이 실무에서 자주 언급된다.

결국 지금 논의되는 폭염 대응책들은 완전히 새로운 제도라기보다, 2018년 이후 축적된 재난관리 체계를 현장의 다양한 변수—실외 노동, 전력 수급, 농축산 피해—에 맞춰 조정하는 과정에 가깝다. 어떤 부처가 어떤 근거로 조치를 취할 수 있는지, 그리고 그 조치가 실제로 현장의 위험을 줄이는 데 얼마나 효과적인지는 앞으로도 검증이 필요한 지점이다. 제도의 연혁을 이해하는 것은 지금의 대응이 어디서 출발했고 어떤 지점에서 여전히 공백을 남기고 있는지를 가늠하는 데 도움이 된다.